房屋拆遷分公共利益的拆遷和商業利益的拆遷嗎？

隨著城市化進程的加快，城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷改善了居民的居住條件和環境，保證了城市建設的順利進行。但同時，城市房屋拆遷工作中也存在著一些問題亟待解決。

1 存在的主要問題

1.1 拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補償安置上不能達成一致

城市房屋拆遷所產生的主要矛盾集中表現在拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補償安置上不能達成一致。

《中華人民共和國憲法》明確規定：“公民合法的私有財產不受侵犯”、“國家為了公眾利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。國務院于2001 年6 月13 日新頒布的《城市房屋拆遷管理條例》第24 條明確規定：“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”。根據原建設部發布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第11 條：“拆遷估價的價值標準為公開市場價值”。上述所指的“房地產市場評估價格”應該理解為公開市場價格。自新條例頒布實施以來，我國大多數城市房屋拆遷補償價格或地方政府拆遷補償指導價均依據上述條例、意見以當地房地產市場價格進行補償或基于市場價格進行補償。

公開市場包括的要素有：買者和賣者完全出于自愿;具有適當的期間完成交易，而不是急于出售或急于購買;交易雙方進行交易的目的在于最大限度的追求經濟利益。

但是，拆遷補償市場是不同于一般意義上的公開市場，是一個特殊的市場。根據現行拆遷政策，城市的某一區域一旦列入拆遷范圍，拆遷基本上都是不可逆轉的。被拆遷人不能選擇是拆還是不拆，也不能選擇是你拆還是他拆，惟一的選擇權利就是房屋被拆后是選擇貨幣補償還是選擇產權調換。假設選擇貨幣補償，名義上的補償價格協商權，也往往由于被拆遷人在拆遷過程中的弱勢地位而無法充分行使。況且，當拆遷人與被拆遷人尚未對拆遷補償金額協商一致的情況下，只要按相關法規履行了相應程序和手續并進行證據保全，拆遷人就可以申請強制拆遷，這無疑是強買強賣的極端表現。這樣特殊的交易條件和交易過程，與一般意義上的公開市場相去甚遠，其成交價格(拆遷補償價格)也很難是公平價格。因此，這些特殊的交易條件，決定了拆遷補償市場是一個特殊的市場，是一個不完全的公開市場。而根據以公開市場價值標準進行的房屋拆遷估價，其估價結果必然會引起貨幣補償金額的偏差，最終導致拆遷人與被拆遷人在房屋拆遷補償安置協商上不能達成一致。

1.2 沒有區別對待社會公共利益目的的拆遷和商業目的的拆遷

房屋拆遷分公共利益的拆遷和商業利益的拆遷。為了社會公共利益的需要，政府可以對個人房屋財產進行合法的限制和征收。但目前的立法沒有將兩者區別對待，沒有對“公共利益的需要”進行嚴格界定。因此，個別地方政府將“公共利益的需要”的概念擴大化了。他們認為既然城市改造是為了城市的建設和發展，那么城市改造就是公共利益，如在某條大街上某片區域內要建若干個商業大廈，也被納入城市改造的范疇，也屬于公共利益等。于是，有了公共利益的名義，就可以審批并強制拆遷。這樣，國家征收制度和拆遷權被濫用，導致拆遷糾紛日益突出。

1.3 舊城改造中城市土地使用權轉移收益問題

一些地方政府在實施舊城改造計劃或土地儲備過程中，政府建設規劃、土地管理部門擬定舊改區域，確定拆遷范圍，發布拆遷公告，強制收回國有土地使用權，隨后實行招、拍、掛轉手向開發商出讓，這一過程表面上看來透明公正，但通過轉移土地使用權來謀求利益，在法理上站不住腳。國家享有國有土地所有權，被拆遷人享有國有土地使用權，被拆遷人作為土地使用權的權利人，享有、占有按合法的目的使用國有土地的權利，不受他人干涉。根據他物權優于自物權的原理，在合法期限內，被拆遷人的使用權是可以對抗國家的所有權的。政府在沒有征得被拆遷人同意的情況下將土地出讓給開發商，屬于無權處分行為，如果得不到被拆遷人的追認，政府和開發商簽訂的土地出讓合同無效。

1.4 拆遷補償方式靈活性差，被拆遷人難抉擇

根據《城市房屋拆遷管理條例》第23 條規定：“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換”。該條例自2001 年頒布以來，各地方政府基本上實行以貨幣補償為主，房屋產權調換為輔的拆遷補償方式，有的地方政府甚至僅實行貨幣補償的方式。但是，隨著拆遷規模和面積不斷擴大，商品住宅房價飛漲，處于舊城區或是城市邊緣“棚戶區”的拆遷戶以微薄的拆遷補償已經難以購買新房。雖然各地方政府大力推進經濟適用住房建設，但經濟適用住房建設項目地理位置較偏，各種配套設施缺乏，如沒有產權調換的補償方式可供選擇，被拆遷人很難做出抉擇，并難以與拆遷人達成房屋拆遷補償協議，最終造成拆遷停滯，項目進展緩慢。

2 提出的建議

2.1 拆遷估價應充分考慮拆遷補償市場的特殊性，并通過適當的形式反映

為使拆遷估價的結果客觀反映被拆遷房屋在拆遷補償這一特殊市場中的價值，維護拆遷當事人雙方的權益，拆遷估價中應當充分考慮拆遷補償市場的特殊性，并將這種特殊性對拆遷房屋價值的影響，通過適當的形式反映出來。在采用公開市場價值標準，運用適當的估價方法估價得出結果的基礎上，最后確定估價補償結果時，應綜合考慮一些拆遷估價中不可量化或未考慮的、會引起被拆遷人產生隱性損失或不利的價格影響因素，廣泛地聽取拆遷當事人和相關專家的意見，對估價結果進行適當的調整后(即可以由當地政府根據當地經濟社會發展狀況確定調整系數或由拆遷估價專家根據實際情況確定調整系數)，得出最終估價補償結果。

2.2 明確界定“公共利益的需要”

在法律層面，應對“公共利益的需要”作出明確的界定，規范政府行使國有土地征用權或強制收回權的范圍，設立“公共利益的需要”的認定程序。只有符合公共利益需要的項目才能批準征地和強制收回國有土地使用權。從保護群眾合法權益和規范政府行為出發，完善征地和拆遷程序。同時，政府應該退出經營性用地的房屋拆遷，對于公益性拆遷之外的商業拆遷，應結合城市發展的需要來看待其正當性，在符合土地利用總體規劃和城鎮建設規劃的前提下，必須依照商業模式而非現在的公益模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予房屋所有權人及時、充分的補償。

2.3 取消對商業拆遷中的行政裁決制度，未經法院判決，不得強制拆遷

在房屋拆遷問題上，被拆遷人與拆遷人是平等的民事主體，行政權力無權直接介入。即使政府為了公共利益進行拆遷，做出強制拆遷的決定權也在法院，而不在各級政府手里。因此，必須讓行政權力退出商業性房屋拆遷領域。房屋拆遷主管部門只能承擔行政監督管理職能，在房屋拆遷過程的監管、聽證、裁決等方面發揮應有的作用，而不能參與市場運作，直接充當拆遷人或接受委托實施拆遷，介入拆遷人和被拆遷人補償安置問題等。

2.4 采取更加人性化的拆遷補償方式，建立拆遷補償用房預建和收儲制度

在當前我國房價居高不下，購房消費者普遍處于弱勢地位的形勢下，政府應該采取以產權調換為主或加大產權調換比例的補償方式，探討嘗試建立拆遷補償用房預建和收儲制度。可由地方政府根據未來幾年的公建項目拆遷規劃，統計出拆遷規模、拆遷面積和拆遷戶數，然后在拆遷項目鄰近區域從土地儲備用地中或其他用地中，預先統一集建設拆遷房屋產權調換用房;或通過住宅一、二級市場，在房地產市場價格較低時，向開發企業大批量采購或收納質優價廉、面積適中、戶型合理、功能齊全的商品房或二手房，并在對收儲住房進行簡單適當裝修后，建立拆遷補償用房儲備中心，向面臨拆遷同時對這方面需求日益強烈的城市居民提供這類收儲住房，被拆遷人可選擇產權調換或產權調換和貨幣補償相結合的方式。另一方面，這類收儲住房在一定時期內也可作為拆遷安置臨時用房。這樣便增加了拆遷補償方式的靈活性、機動性，既提高了拆遷補償安置工作的主動性，又解決了部分被拆遷人的后顧之憂，在一定程度上緩解因上述原因而導致的拆遷難、拆遷慢、糾紛多的問題。

關鍵詞： 補償安置 被拆遷人 房屋拆遷